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Gemäß rechtsstaatlicher Tradition soll sich Politik in einer rationalen Verwaltungsordnung vollziehen, die jeder politisch gestellten Aufgabe einen bestimmten Stellenwert zuweist und zu einer erwartbaren Lösung führt. Der Verwaltungsaufbau spiegelt die sachliche Zuständigkeit (Referate), Übersicht und Verantwortung. Aufgrund der sozialen und ökonomischen Entwicklungen im massendemokratischen Sozialstaat und der internationalen Kooperation der Einzelstaaten werden politische Aufgaben komplexer und verschieben die Gewichte innerhalb der Verwaltung vom Gesetzesvollzug zur politischen Programmentwicklung. Ein Übermaß an Programmvielfalt beeinträchtigt die Verwaltungseffizienz.