Öffentliche Unternehmungen und Betriebe

Rechts- und Organisationsformen öffentlicher Unternehmen

Öffentliche Unternehmen können grundsätzlich in

• öffentlich-rechtliche Unternehmen und
• privat-rechtliche Unternehmen (Aktiengesellschaft/AG, Gesellschaft mit beschränkter Haftung/GmbH, Genossenschaft)

(Aktiengesellschaft/AG, Gesellschaft mit beschränkter Haftung/GmbH, Genossenschaft) unterteilt werden. Die Unterscheidung nach den Rechtsformen der Unternehmen ist heute am meisten verbreitet. Öffentlich-rechtliche Unternehmen lassen sich danach in zwei Hauptgruppen einteilen:

1. Öffentlich-rechtliche Unternehmen ohne eigene Rechtspersönlichkeit:
   - Regiebetriebe: sie sind verwaltungsmäßig und wirtschaftlich unselbstständig und den jeweiligen öffentlichen Haushalten direkt zugeordnet, z. B. den Gebietskörperschaften direkt zugeordnete Werkstätten oder Gartenämter;
   - Eigenbetriebe: sie sind verwaltungsmäßig und wirtschaftlich selbstständig und in den jeweiligen öffentlichen Haushalten werden nur ihre Gewinne und Verluste ausgewiesen, z. B. städtische Verkehrsbetriebe, Staatsbäder.
    
2. Öffentlich-rechtliche Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit (d. h.; sie werden als juristische Personen geführt und verfügen über größere Selbstständigkeit – aber unter öffentlicher Kontrolle. Sie werden durch Gesetz mit einer besonderen Satzung für einen bestimmten Betriebszweck errichtet:
   – Körperschaften: z. B. Hochschulen, Abwasser-Zweckverbände;
   – Anstalten: z. B. Sparkassen, öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten;
   – Stiftungen: z. B. Alexander-von-Humboldt-Stiftung, Stiftung Warentest.

Auch privat-rechtliche Unternehmen sind dadurch gekennzeichnet, dass Bund, Länder und Gemeinden in unterschiedlicher Größenordnung an ihnen beteiligt sind. Dabei können die Aktien einer Aktiengesellschaft, z. B. der städtischen Verkehrsbetriebe, zu 100 % der Kommune gehören. Das Land Niedersachsen ist mit 20 % an der Volkswagenwerk AG beteiligt. Der Bund besitzt nach wie vor ein nennenswertes Aktienpaket der Deutschen Telekom (2006: 15,4 % direkte Bundesanteile und 17,5 % [indirekt] über die Kreditanstalt für Wiederaufbau [KfW]).
Zwei Grundformen der öffentlichen Beteiligung an privat-rechtlichen Unternehmen lassen sich unterscheiden:

1. Eigengesellschaften (100-prozentiges Eigentum des Bundes, der Länder und/oder der Gemeinden):
   – z. B. Deutsche Bahn AG (Bund 100 %);
   – z. B. Berlin, Brandenburg Flughafen Holding (Bund, Berlin, Brandenburg).
    
2. gemischtwirtschaftliche Unternehmen (Eigentum von privater und öffentlicher Hand mit unterschiedlichen Mehrheiten):
   – z. B. Deutsche Telekom AG;
   – z. B. Volkswagen AG.

Staat und Markt

In jeder Marktwirtschaft ist der Staat präsent. Der Bund, die Länder und/oder die EU legen durch die Gesetzgebung u. a. die Regeln für die Wirtschaft fest. Zugleich ist der Staat der größte Nachfrager auf dem Markt. 2006 wurden weniger als die Hälfte der in der Bundesrepublik produzierten Güter und Dienstleistungen von der öffentlichen Hand gekauft, d. h. die Staatsquote betrug 2006 45,6 %. Damit lag sie  in der Bundesrepublik 2006 ein Prozent unter dem Durchschnitt der EU von 46,6 %.
Der Staat tritt auch als Unternehmer in Erscheinung. Er produziert selbst Dienstleistungen und Güter, die von privaten Unternehmen aus unterschiedlichen Gründen und Motiven nicht hergestellt werden. Dazu gehören die öffentlichen Güter (z. B. saubere Luft, Wasser, Bildung, öffentliche Straßen, innere und äußere Sicherheit, Rechtsprechung ...). Außerdem ist er durch seine Beteiligung an gemischtwirtschaftlichen Unternehmen und durch seine Eigengesellschaften an der Produktion zahlreicher Güter (z. B. Autos) und Dienstleistungen (Bahntransport) beteiligt.

Die Wurzeln der gewinnorientierten Tätigkeit der öffentlichen Hand reichen bis in das 18. Jahrhundert zurück. Nach dem Ersten und besonders nach dem Zweiten Weltkrieg zielte die Konzeption der Nationalisierungen – bei allen länderspezifischen Unterschieden – auf eine Eingrenzung und soziale Bindung des Privateigentums an Produktionsmitteln. Eine demokratischere und effizientere Steuerung der Wirtschaft durch politische Intervention und Kontrolle wurde angestrebt. Es ging aber auch um die Kapitalausstattung bestimmter Wirtschaftszweige, um Strukturveränderungen, um wissenschaftlich-technischen Fortschritt und um die Belange nationaler Sicherheit. Diese Konzeption ist in vielen Punkten nicht verwirklicht worden bzw. gescheitert. Der Ersatz demokratischer politischer Steuerung durch vollständige Markt- und Profitsteuerung vermag jedoch ebenfalls keines der heute drängenden Probleme (z. B. Arbeitslosigkeit, Umweltschutz, Subventionsverschiebung, Beihilfe zur Steuerhinterziehung, schlichter Betrug an Kleinanlegern) zu lösen.

Privatisierung

Seit den vergangenen Jahrzehnten ist in den westlichen Industrieländern ein Rückzug des Staates, wenn auch in den einzelnen Staaten sehr unterschiedlich ausgeprägt, aus seiner Unternehmerrolle zu beobachten. Es vollzog sich ein Wandel vom keynesianischen Wirtschaftsmodell, das durch schuldenfinanzierte staatliche Ausgabenprogramme Nachfrage schaffen sollte, hin zu einem angebotsorientierten neoliberalen Wirtschaftsmodell – auf die Kurzformel gebracht: weniger Staat – mehr Markt.

Die Privatisierung öffentlicher Unternehmen und Dienstleistungen, verbunden mit Liberalisierung und Deregulierung gehört zu den Kernbestandteilen der marktkonformen Erneuerungsstrategie, die seit den späten 1970er-Jahren die westlichen Industrieländer kennzeichnet und seit Beginn der 1990er-Jahre auch die osteuropäische Wirtschaftspolitik beherrscht. Die weltweit größte Privatisierungsaktion während der letzten anderthalb Jahrzehnte war die Überführung von rund 13 000 staatlichen Betrieben aus der ehemaligen DDR durch die Treuhandanstalt in privates Eigentum – überwiegend in das Eigentum westdeutscher Unternehmen.
In der Vergangenheit wurde unmittelbares staatliches Engagement in der Wirtschaft oft durch Marktversagen gerechtfertigt. Lange Zeit wurden z. B. in Deutschland die Bereiche der Telekommunikation und der Stromversorgung als natürliche Monopole angesehen und verteidigt. Hauptargumente waren dabei die Versorgungssicherheit für alle Bürger und dass ein staatlicher besser als ein privater Monopolist sei. Die Vielzahl der neuen Anbieter nach der Liberalisierung des Telekommunikations- und des Strommarkts sowie die damit verbundenen Auswirkungen auf die Verbraucher haben diese Argumente inzwischen relativiert. Gerade im Strommarkt haben sich die Erwartungen nicht erfüllt. Mit der Privatisierung und im Zusammenhang mit der Beseitigung von Marktzutrittsbarrieren sind hier dynamische Wachstumsbranchen mit zahlreichen Neugründungen (Telekommunikation, Stromversorger) entstanden.
Auch struktur- und beschäftigungspolitische Ziele werden zur Rechtfertigung staatlicher Unternehmen angeführt. Hier ist stets zu fragen, ob es nicht ordnungspolitisch weniger bedenkliche Instrumente zur Erreichung dieser Ziele gibt.

Seit der zweiten Hälfte der 1980er-Jahre hat sich der Bund von wesentlichen Teilen seiner Beteiligungen teilweise oder vollständig getrennt (z. B. VEBA 1987, VIAG und Volkswagen AG 1988, Salzgitter AG 1989, Deutsche Lufthansa AG 1994 und 1997, Deutsche Telekom AG 1996 und 1998). Neben der neoliberalen wirtschaftspolitischen Wende in den westlichen Ländern allgemein und dem damit verbundenen Druck von außen (Liberalisierungszwänge des europäischen Binnenmarkts und GATT- und WTO-Festlegungen) waren und sind auch fiskalische Motive für Privatisierungen zu nennen. Den Bundeshaushalten 1998 und 1999 brachten die Verkäufe von Bundesbeteiligungen jeweils ca. 10 Mrd. Euro ein. Die Länder und besonders die Kommunen sind im Vergleich zum Bund bei der Privatisierung noch zurückhaltend.

Eine weitere Dimension der Privatisierung betrifft traditionelle Kernbereiche der nicht gewinnorientierten öffentlichen Verwaltung. Dabei werden Bereiche einbezogen, die früher jenseits des Zielhorizonts der Regierungen bei Privatisierungen lagen und klassische Infrastrukturaufgaben betreffen: Versorgung der Gesellschaft mit Strom, Gas und Wasser, Verkehrs- und Kommunikationseinrichtungen.
Im Hinblick auf diese öffentlichen Güter ist zwischen der Finanzierung und der Produktion zu unterscheiden. Öffentliche Finanzierung dieser Dienstleistungen bedeutet nun nicht mehr unbedingt die Erbringung dieser Leistung (z. B. öffentlicher Nahverkehr) durch einen staatlichen Betrieb. Vielmehr kann auch ein privates Unternehmen diese Dienstleistung im Auftrag der Kommune übernehmen.
Als nicht privatisierbar gelten in Deutschland noch hoheitliche Aufgaben von Polizei, Justiz und Militär.

Kritische Stimmen

Gemessen an den erklärten Zielen, die mit der Privatisierung öffentlicher Unternehmen verfolgt werden, müssen ihre bisherigen Ergebnisse ebenso wie ihre weiteren Perspektiven kritisch beurteilt werden:

1. Das Aufbrechen nationaler Marktbeherrschung oder quasi-monopolistischer Positionen ist in der Regel nicht erfolgt. Aus den Monopolen oder marktbeherrschenden Unternehmen des öffentlichen Sektors sind vielmehr in der Regel private Monopole oder enge Oligopole geworden (z. B. Deutsche Post AG, Deutsche Telekom AG, die 4 großen deutschen Stromversorger).
    
2. Die breite Streuung des Eigentums im Sinne eines „Volkskapitalismus“ ist in vielen Fällen gar nicht, in anderen nur für eine kurze Übergangszeit realisiert worden. Kleinaktionäre, die – oft zu günstigen Bedingungen – Anteile von privatisierten Unternehmen kaufen konnten, haben diese vielfach nach Ablauf einer Mindestfrist wieder verkauft: an institutionelle Anleger wie Banken, Versicherungen oder Investmentfonds. Kleinaktionäre lassen ihre Aktien in der Regel in den Depots der Banken, die sie mit dem Kauf beauftragen; über das Depotstimmrecht wird so die Macht der Großbanken bei den privatisierten Unternehmen verstärkt.
    
3. Wenn privates Eigentum an die Stelle öffentlicher Unternehmen tritt, ist dies kein Garant für höhere Rationalität und Effizienz von Unternehmen. Ein häufig gehörtes Argument lautet, dass der Staat ein schlechter Unternehmer sei, da er die Bedürfnisse der Menschen nicht kennen und daher auch keine richtigen Investitions- und Produktionsentscheidungen treffen könne. Hierzu seien nur private, über den Markt gesteuerte Unternehmen in der Lage. Diese Behauptung verliert vor den Erfahrungen der letzten Jahre deutlich an Aussagekraft: Die großen Fehler bei Management und Kontrolle sind in den letzten Jahren in erster Linie nicht in öffentlichen, sondern in privaten Unternehmen passiert: Metallgesellschaft, Schneider, Bremer Vulkan, Holtzmann-Pleite, Mannesmann Mobilfunk Verkauf an Vodafone, Toll Collect (LKW-Maut), Siemens ...
    
4. Wo das Eigentum an privatisierten Unternehmen auf Investmentfonds oder Pensionsfonds übergeht, verändert sich in der Regel das unternehmenspolitische Interesse. Derartige Fonds sind vorwiegend an einer gleichmäßig hohen Rendite für ihre Anleger interessiert und im Übrigen sehr flexibel in ihren Anlagemöglichkeiten. Das Management von Unternehmen, deren Anteile von Fonds gehalten werden, muss in erster Linie an einem günstigen Börsenkurs und an regelmäßigen und hohen Dividenden interessiert sein, damit die Aktien nicht an Attraktivität verlieren und abgestoßen werden. Bei dieser Konzentration auf die kurzfristige Kurspflege (shareholder value) treten längerfristige strategische Orientierungen zwangsläufig zurück.
    
5. Auch von Entbürokratisierung kann keine Rede sein. Einerseits zeichnen sich auch große private Unternehmen durch ausgeprägte interne Bürokratien und Anpassungsschwierigkeiten aus. Ein Beispiel hierfür waren die Probleme, die der Siemens-Konzern bei der Integration des Computerherstellers Nixdorf erlebte. Die bürokratische Schwerfälligkeit vieler Konzerne ist der Hintergrund für die überall verbreiteten Versuche, durch Reorganisation, Verschlankung, Abbau von Hierarchien usw. größere Flexibilität zu schaffen. Zum anderen unterliegen auch privatisierte Unternehmen – Telekommunikations- und Versorgungsunternehmen ebenso wie Verkehrsbetriebe – einer öffentlichen Kontrolle hinsichtlich großer Teile ihres Geschäftsgebarens. Die Telefongebühren müssen auch nach erfolgter Privatisierung durch staatliche Regulierungsbehörden genehmigt werden, und staatliche Stellen überwachen den in der Regel mit der Privatisierung nicht völlig aufgegebenen gesetzlich verankerten Infrastrukturauftrag. Das bringt neue Bürokratien mit sich.

Die bisherigen Erfahrungen sollten hinsichtlich der behaupteten ökonomischen Vorteile von Privatisierungen vorsichtig machen. Wenn die Regierungen dennoch unbeirrt weiter öffentliche Unternehmen über die Börse oder direkt an private Unternehmensgruppen verkaufen, so stehen dabei neben neoliberalen wirtschaftspolitischen Positionen offensichtlich eher kurzfristige fiskalpolitische Interessen im Vordergrund: Privatisierungserlöse bessern die öffentlichen Einnahmen auf und vermindern die Budgetdefizite.
Gegenwärtig verstärkt sich besonders im kommunalen Bereich eine Gegenbewegung. Unter dem Stichwort „Rekommunalisierung“ werden Prozesse der Rückführung von Dienstleistungen in kommunale Betriebe erfasst. Mithilfe der Rekommunalisierung bleiben Arbeitsplätze in den Städten und Gemeinden erhalten.