Sozialpolitik im Ländervergleich

In den einzelnen Ländern sind die Strukturen der Sozialpolitik unterschiedlich. Als Beispiele werden neben Deutschland Österreich und die Schweiz betrachtet.

Sozialpolitik – Sozialstaat

Die deutsche Sozialpolitik wurde zunächst stark von den bismarckschen Sozialgesetzen geprägt. Diese wiesen Deutschland allerdings noch nicht als Sozialstaat aus. Sie waren vielmehr eine eng begrenzte Arbeiter- und Armenpolitik. Ihr Fundament war aber die Sozialversicherung, die über das Kaiserreich, die Weimarer Republik und sogar den Nationalsozialismus hinaus bis heute die stabile Säule des Systems sozialer Sicherheit geblieben ist. Während sie zunächst erst bei drohender Existenznot eingriff, ist sie heute eine „gesellschaftsgestaltende Kraft“ geworden:

„Sozialpolitik wird zur Gesellschaftspolitik“
(Sozialpolitik und soziale Lage in Deutschland, Lehrbuch, SV Verlag Wiesbaden, 2000).

Das drückt sich vor allem in der Verbindung von Versicherungsprinzip und Solidarprinzip aus. Hier sind Eigenverantwortung mit staatlichem sozialem Ausgleich, Leistungsorientierung und Lebensstandardsicherung gepaart. Erst eine gesellschaftsgestaltende Sozialpolitik ist Voraussetzung für den Sozialstaat.

„Mit Sozialstaat ist der gesamte Komplex von Institutionen, Regulierungen und Verfahren gemeint, die die marktliche Steuerung von Arbeitsmarkt, Einkommensverteilung und Lebensbedingungen korrigieren und ergänzen und die dem Staat und den gesellschaftlichen Gruppen im Wirtschaftsprozess eine aktive Rolle zuweisen“ (ebenda).

Die Entwicklung zum Sozialstaat vollzog sich in einem längeren Prozess, der gekennzeichnet war von sozialen und politischen Auseinandersetzungen und der Erzielung von Kompromissen. Hauptakteure dieses Prozesses waren politische Parteien, Gewerkschaften und Unternehmerverbände. Die Ausgestaltung des Sozialstaates war und ist abhängig sowohl von der wirtschaftlichen Entwicklung als auch vom politischen und parlamentarischen Kräfteverhältnis. Art. 20 Abs. 1 des Grundgesetzes besagt:

„Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.“

In der Rechtsprechung wird das Sozialstaatprinzip als Verpflichtung des Staates herausgearbeitet, d. h., der Staat ist verpflichtet, für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen, die Existenzgrundlage der Bürger zu sichern und zu fördern.

Sozialstaat in der Krise?

Etwa seit den 1980/1990er-Jahren nehmen die Diskussionen um eine Veränderung der Sozialpolitik massiv zu. Dabei geht es nicht nur um bestimmte Maßnahmen und Regelungen, sondern um eine prinzipielle Umgestaltung der Sozialpolitik – weniger Solidarprinzip – mehr Eigenverantwortung. In dem Maße, wie die marktwirtschaftliche Dynamik Einschränkungen erfährt, wird die sozialpolitische Gestaltungskomponente zurückgedrängt:

• Arbeitslosigkeit,
• geringes ökonomisches Wachstum,
• sich verschärfende Finanzprobleme und
• der demografische Faktor

zwingen zu Reformen in der Sozial- und Gesellschaftspolitik.

Das Leitbild des Sozial- und Gesellschaftsmodells weist dem Einzelnen die Hauptverantwortung für seine soziale Sicherung und seine Einkommens- und Lebenslage zu (ebenda). Damit erfolgt der Umbau des Sozialstaates, der ein höheres Maß als bisher an Unsicherheit und Ungleichheit als Voraussetzung einer leistungs- und konkurrenzfähigen Volkswirtschaft in sich birgt und Möglichkeiten der Mobilisierung der Marktkräfte erreichen will.
Doch darf bei der Umgestaltung des Sozialstaates nicht nur die ökonomische Komponente betrachtet werden. Auch unter schwierigen Rahmenbedingungen hat der Sozialstaat eine politisch-moralische Aufgabe:

• sozial Schwachen,
• Älteren,
• Behinderten,
• Familien mit Kindern

sind gleichberechtigte Lebenschancen zu schaffen. Deshalb ist die Finanzierung sozialer Sicherungssysteme von entscheidender Bedeutung. Sie ist den veränderten Lebensformen und -risiken anzupassen, indem das Verhältnis von öffentlichen und privaten Aufgaben, zwischen staatlicher und privater Vorsorge immer wieder neu bestimmt werden muss. Hierbei bedarf es

„der Bereitschaft der Bevölkerung, die hohen Lasten, die ein ausgebautes Sozialsystem unweigerlich verursacht, mit den entsprechenden Einbußen im verfügbaren Einkommen auch zu tragen. Nicht nur die Schwächeren, sondern auch die Stärkeren müssen das System stützen“ (ebenda).

Sozialpolitik in Österreich

Auch in Österreich hat die Sozialpolitik einen hohen Stellenwert.
Unterschiede zu den EU-Ländern zeigen sich vor allem in der Struktur der Sozialausgaben. Aufgrund einer niedrigeren Arbeitslosenquote sind hier die Ausgaben bedeutend geringer. Überdurchschnittlich hoch ist der Anteil der Ausgaben für die Altersversorgung.
Der soziale Schutz ist stark an die Erwerbstätigkeit gebunden. So hängt auch in Österreich die soziale Sicherung bei Arbeitslosigkeit, im Alter und bei Invalidität immer von der Erwerbstätigkeit – d. h. von einer versicherungspflichtigen Beschäftigung – ab. Weiterreichende Leistungsansprüche, die unabhängig vom Erwerbsstatus sind, gelten bei Pflegevorsorge, Familienbeihilfen und beim Kinderbetreuungsgeld.

Charakteristisch für das österreichische Sozialversicherungssystem ist eine Mischung von zentralen und dezentralen Elementen, wobei die zentralstaatliche Ebene überwiegt. So liegen in regionaler Kompetenz (Bundesländer, Gemeinden, Städte) vor allem Teile

• des Gesundheitswesens,
• des Wohnungswesens,
• der sozialen Dienste,
• Kinderbetreuungseinrichtungen und
• die Sozialhilfe.

Aus diesem Grunde gibt es Unterschiede bei der Mindestsicherung, dem Wohnungsangebot und bei der Betreuung von Kindern, Behinderten, Pflegebedürftigen usw.
Neben den zentralstaatlichen und föderalen Trägern beim Ausbau des Sozialstaates gibt es auch die Sozialpartner, wie

• die Arbeitskammern, Wirtschaftskammern, Landwirtschaftskammern als gesetzliche Interessenvertreter mit verpflichteter Mitgliedschaft sowie
• den Gewerkschaftsbund und die Industriellenvereinigung mit freier Mitgliedschaft.

Diese Sozialpartner werden in zentralstaatliche Regelungen mit einbezogen, wodurch es gelingt, konsensuale Lösungen zu erarbeiten. So basieren wesentliche Reformen auf den mit den Sozialpartnern abgestimmten Konzepten. Ausdruck dafür ist die im Vergleich zu anderen Ländern geringe Streikhäufigkeit in Österreich.

Bereiche des Sozialschutzsystems sind:

• Sozialversicherung
  (Kranken-, Unfall-, Pensions- und Arbeitslosenversicherung);
• universelle Systeme
  (Familienbeihilfen, Kinderbetreuungsgeld, Pflegevorsorge);
• bedarfsorientierte Leistungen
  (Mindestsicherung in der Pensionierung, Notstandshilfen in der Arbeitslosenversicherung, Sozialhilfe);
• Beamtenversorgung
  (Pensionen);
• Sondersystem
  (Kriegsopfer, Dienstunfälle von Soldaten);
• arbeitsrechtliche Ansprüche und Arbeitnehmerschutz
  (u. a. Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall);
• private und halbprivate Formen der sozialen Sicherung
  (Zusatzversicherungen).

Auch die österreichische Sozialversicherung beruht auf

• der Pflichtversicherung,
• dem Solidaritätsprinzip und
• der Selbstverwaltung.

Sie wird überwiegend durch Beiträge der Arbeitgeber und -nehmer nach dem Umlageverfahren finanziert. Dem Hauptverband der österreichischen Sozialversicherung (Dachorganisation) gehören 25 Sozialversicherungsträger an. Daneben existieren zwei Sozialversicherungsanstalten für selbstständige Erwerbstätige und eine eigene Kranken- und Unfallversicherung für Beamte.

Sozialpolitik in der Schweiz

Ähnlich wie in Deutschland befindet sich die Sozialpolitik in der Schweiz in einer Phase der Neuorientierung. Vor allem vier Problemkreise beeinflussen gegenwärtig die Auswirkungen auf verschiedene Bereiche der Sozialversicherung als wichtigster Säule der Sozialpolitik:

1. Die demografische Entwicklung, die sich durch eine verlängerte Lebenserwartung und ein gewandeltes Verhältnis zwischen der Zahl der Erwerbstätigen und den Rentenberechtigten auszeichnet.
2. Die wirtschaftliche Entwicklung, welche seit 1992 durch eine schwache Lohnentwicklung und bis 1998 von einer hohen Arbeitslosenrate geprägt ist.
3. Die steigende Zahl der Rentenbezieher und -bezieherinnen in der Invalidenversicherung, welche die Versicherung finanziell stark belastet.
4. Die steigenden Gesundheitskosten, die aus Preissteigerungen wie auch aus Mengenausweitungen folgen und sich zusammen in gestiegenen Ausgaben der Krankenversicherung ausdrücken. (Bundesamt für Sozialversicherung)

Der Bundesrat, der davon ausgeht, dass sich das schweizerische Sozialversicherungssystem bewährt hat, sieht keinen Bedarf für einen grundsätzlichen Systemwechsel. Allerdings werden Gesetzesveränderungen angestrebt, die die Finanzierung unter anderem durch Einführung eines flexiblen und gerechten Rentenalters und eine Revidierung des Gesetzes über die Arbeitslosenversicherung verbessern. Zu den Instrumenten der Sozialversicherung gehören vier Grundbereiche:

1. Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (AHV, IV);
2. Schutz bei Krankheit und Unfall;
3. Arbeitslosenversicherung;
4. Familienzulagen.

Die Versicherungen erbringen Geldleistungen (Renten, Erwerbersatz, Familienzulagen) und tragen die Kosten bei Krankheit und Unfall. Nach dem Bedarfsprinzip funktioniert die Sozialhilfe. Sie gewährleistet in jedem Fall das Existenzminimum. Die Sozialhilfe wird vorwiegend von den Kantonen aufgebracht, was aufgrund der unterschiedlichen wirtschaftlichen Stärke zu großen Unterschieden führt.
Die Leistungen der Sozialversicherung werden vorab durch Lohnprozente (Beiträge) finanziert, die Krankenversicherung durch eine Kopfprämie jeder versicherten Person. Bund und Kantone beteiligen sich in unterschiedlichem Umfang an der Finanzierung der Sozialwerke (AHV, IV) oder finanzieren sie ganz.

Die Organisation des Sozialwesens (nach einer Studie der Uni Bremen) ist in der Schweiz föderalistisch und staatlich. Wichtige Aufgaben erfüllen private Organisationen und von Gemeinden geschaffene Einrichtungen. Staatlich organisiert wird das Sozialwesen durch die Bundesämter für Gesundheit und Sozialversicherungen. Das Gesundheitswesen teilt sich in folgende Ebenen:

• Bund,
• Kantone (26),
• Gemeinden,
• Verbände.

In die Zuständigkeit des Bundes fallen als Schwerpunkte die Bereiche

• Public Health (Volksgesundheit) und
• Sozialversicherungen.

Das Bundesamt für Gesundheitswesen (BAG) befasst sich mit dem Bereich Public Health, der die klassischen Aufgaben des Gesundheitsschutzes und der Umwelthygiene umfasst. Es arbeitet eng mit den Behörden der Kantone zusammen und führt Aufsicht über die Einhaltung der Gesetze durch die Kantone.
Der Bund ist zuständig für den Erlass eines Krankenversicherungsgesetzes, dessen Durchführung er aber weitestgehend den Kantonen überlässt. Für die Erarbeitung des Krankenversicherungsgesetzes ist das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) verantwortlich.
Der Bund hat die Aufsicht über die privaten Versicherungsgesellschaften sowie die Kontrolle von Blut, Blutprodukten, Organtransplantationen und die Regelung der Gentechnologie wie auch der künstlichen Fortpflanzung. Außerdem regelt der Bund sowohl die Anerkennung wissenschaftlicher Berufe (wie Ärzte, Zahnärzte, Apotheker etc.) als auch deren Ausbildung.

„Insgesamt zeigt sich eine Tendenz zur Ausdehnung der Kompetenzen des Bundes im Bereich des Gesundheitswesens, was vor allem auf ein Bedürfnis nach einheitlichen, allgemeingültigen Regelungen und Gesetzen in der Schweiz zurückzuführen ist.“ (aus einer Studie der Uni Bremen zur Organisation des Gesundheitswesens in der Schweiz)

im Gesundheitswesen kommt den 26 Kantonen die größte Bedeutung zu. Sie sind verantwortlich für die Gesundheitsversorgung der Bevölkerung, insbesondere im stationären Bereich, und nehmen darüber hinaus weitere gesundheitspolitische Aufgaben wahr. Aufgaben der Kantone sind u. a.:

• Zulassung und Kontrolle von Medikamenten;
• Bau, Betrieb und Planung der Spitäler;
• Regelung der PatientInnenrechte;
• Regelung des Notfall-, Rettungs- und Katastrophendienstes;
• Regelung gesundheitspolizeilicher Bereiche (Gesundheitsbehörden, Veterinärwesen, gesundheitliche Vor- und Fürsorge, allgemeine Hygiene, Bestattungswesen etc.);
• Tarifbestimmung zwischen Leistungsanbieter und Leistungserbringer.

Die Hauptaufgabe der Gemeinden ist die Pflege und Betreuung bedürftiger, hilfloser oder vernachlässigter Kranker. Das umfasst die Bereiche der Altenpflege sowie die Kranken- und Hauspflege.

Die verschiedenen Berufsgruppen oder Leistungsanbieter, wie Krankenkassen oder Ärzte haben sich in so genannten Kantonalverbänden zusammengeschlossen und organisiert.

Die Krankenversicherung (KVG) wird von den unterschiedlichsten Versicherungsunternehmen wahrgenommen. Jedes Versicherungsunternehmen, das die Voraussetzungen des Gesetzes erfüllt, kann zur Krankenversicherung zugelassen werden. Allen Versicherern ist eine Gewinnausschüttung untersagt.
Jedes Unternehmen wirtschaftet eigenverantwortlich und finanziert sich ausschließlich aus den Einnahmen durch die Versicherten. Sie erhalten keine Unterstützung durch Dritte. Daraus resultieren Prämienerhöhungen der Versicherten bei Kostensteigerungen. Die Versicherten können sich ihre Krankenversicherung frei wählen. Es wird zwischen so genannter

• Grundversicherung und
• Zusatzversicherungen (private Versicherung)

unterschieden. Die gesetzliche Grundversicherung garantiert dem Versicherten Schutz bei Krankheit, Unfall und Schwangerschaft, Zusatzversicherungen können je nach Wunsch des Versicherten unterschiedlich gestaltet werden. Die Vergütung der Leistungen erfolgt gestützt auf Tarife, die entweder durch die Behörde festgelegt wurden, oder vom Versicherer und Leistungserbringer vereinbart wurden. Die Krankenversicherung wird finanziert durch:

• individuelle Kopfprämien der Versicherten,
• Kostenbeteiligung der Versicherten und
• Subventionen an wirtschaftlich schwächere Versicherte.

Unterschiedliche Kopfprämien dürfen nur in vom Gesetz erwähnten Fällen gemacht werden. Die Versicherten haben im Krankheitsfall eine Kostenbeteiligung zu leisten, die aus einem festen Betrag besteht.

Zusatzversicherung (private Versicherung) können freiwillig abgeschlossen werden und variieren in ihren Inhalten je nach Wunsch des Versicherungsnehmers. Mögliche Versicherungsleistungen sind:

• zahnärztliche Leistungen,
• nicht kassenpflichtige Medikamente,
• Privatkliniken,
• Naturheilpraktiker,
• Psychologen,
• Masseure etc.