Modelle der europäischen Integration

Vier Modelle der europäischen Integration

Die Frage nach dem Wesen der Europäischen Union (EU) ist auch heute nicht eindeutig zu beantworten. Sicher ist, dass es sich bei der EU (Bild 1) weder um eine klassische internationale Organisation handelt, noch um ein staatliches Gebilde, das die bestehenden Nationalstaaten abschafft. Die europäische Integration ist ein Prozess mit dynamischem Charakter, deren endgültige Struktur nicht von Anfang an festgelegt war. Nichtsdestotrotz wurden seit Beginn des Integrationsprozesses Überlegungen in Bezug auf den weiteren Verlauf der europäischen Entwicklung angestellt. Diese müssen jedoch vor dem jeweiligen nationalen politischen sowie kulturellen Hintergrund verstanden werden und weichen hinsichtlich der angestrebten Integrationstiefe deutlich voneinander ab: Es handelt sich vor allem um zwei gegensätzliche Ansätze, einerseits den förderalistischen, andererseits den intergouvernementalen Ansatz. Die Vorstellungen über den Verlauf des europäischen Integrationsprozesses können schematisch in vier Modellen dargestellt werden:

1. das Modell „Europäischer Bundesstaat“,
2. das Modell „Staatenbund“,
3. das Modell „Europa der Regionen“ und
4. das Modell „Differenzierte Integration“.

Festzuhalten ist, dass die EU Elemente der vier Modelle in sich vereinigt. Um jedoch die gegenwärtige Struktur der EU zu beschreiben, die sich durch die nach wie vor hervorgehobene Rolle der Nationalstaaten auszeichnet, wurde der Begriff des „Staatenverbundes“ geprägt.

Das Modell „Europäischer Bundesstaat“

Im Rahmen eines europäischen Bundesstaates wären die Kompetenzen klar voneinander abgegrenzt, so dass die Zuständigkeiten in den jeweiligen Politikbereichen genau festgelegt wären. Außerdem ist dieses Modell mit der demokratischen Legitimation der Regierung auf europäischer Ebene verbunden. Dies würde bedeuten, dass z. B. das Europäische Parlament aus seiner Mitte den europäischen Regierungschef – in diesem Fall den Präsidenten der Europäischen Kommission – mit der Mehrheit der Stimmen wählt. Das Fundament dieses Systems bildet eine Verfassung, in der die gemeinsam vertretenen Werte niedergelegt sind.
Dieses Modell wird insbesondere von

• Deutschland,
• Frankreich,
• Italien,
• Belgien,
• Niederlande und
• Luxemburg

– den Gründungsmitgliedern der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) – vertreten. Auch Österreich, das 1995 der EU beigetreten ist, spricht sich für dieses Konzept aus. Aufgrund der föderalen Verfasstheit des eigenen politischen Systems favorisiert Deutschland das föderale Modell eines europäischen Bundesstaates. Das Europäische Parlament hat 1984 sowie 1996/1999 konkrete Vorschläge für die Schaffung eines europäischen Bundesstaates unterbreitet, innerhalb dessen das Parlament als Organ, das die Bürgerinnen und Bürger der EU vertritt, eine zentrale Rolle einnehmen sollte.

Das Modell „Staatenbund“

Ein wesentlicher Unterschied zum Modell „Europäischer Bundesstaat“ besteht beim Modell „Staatenbund“ darin, dass die Regierungen der Mitgliedstaaten zwar zusammenarbeiten, jedoch das Letztentscheidungsrecht für sich beanspruchen. Die Zusammenarbeit dient dazu, für gemeinsame Probleme effiziente Lösungsmöglichkeiten zu erarbeiten. Gemäß diesem Modell beruhen die Entscheidungsverfahren auf Einstimmigkeit im Europäischen Rat und Ministerrat, sofern es bei den Verhandlungen um vitale Interessen der jeweiligen Regierungen geht. Hieraus ergeben sich zahlreiche Schwierigkeiten: Aufgrund der notwendigen Einstimmigkeit können Verhandlungen äußerst langwierig sein, und oftmals werden lediglich Ergebnisse auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner erzielt. Da in diesem Modell ein starkes Europäisches Parlament nicht vorgesehen ist, kann an derartigen Entscheidungsverfahren in gewisser Hinsicht ein Demokratiedefizit bemängelt werden. Darüber hinaus beinhaltet das Modell nicht die Errichtung eines unabhängigen europäischen Gerichts, sodass Entscheidungen, die auf europäischer Ebene getroffen werden, nicht gerichtlich überprüft werden können.
Das Modell des Europäischen Staatenbundes findet bereits zu Beginn des europäischen Integrationsprozesses Anhänger. So sprach sich der ehemalige französische Staatspräsident CHARLES DE GAULLE in den 60er-Jahren für ein „Europa der Vaterländer“ aus und lehnte einen weiteren Souveränitätsverzicht zugunsten der europäischen Institutionen ab. Insbesondere Vertreter

• Großbritanniens und
• Skandinaviens

befürworten dieses Modell. So plädierte auch die damalige britische Premierministerin MARGARET THATCHER für einen europäischen Staatenbund, aber auch JOSÉ MARIA AZNAR, der bis April 2004 das Amt des Ministerpräsidenten Spaniens innehatte.
Allerdings hat die EU das Stadium eines losen Staatenbundes längst überschritten. Dies zeigt sich beispielsweise an den Mehrheitsentscheidungen im Bereich des Binnenmarktes sowie an dem Stellenwert des europäischen Rechts, das nationalem Recht vorgeht.

Das Modell „Europa der Regionen“

Das Konzept eines „Europa der Regionen“ zielt auf ein „Europa der drei Ebenen“ ab, d. h. dass neben der europäischen sowie der nationalen Ebene auch die Regionen bei Entscheidungen in regionale Interessen betreffenden Politikfeldern mitbestimmen. Eine Stärkung eines „Europa der Regionen“ hat mit der Einrichtung des Ausschusses der Regionen (AdR) im Jahr 1993 stattgefunden, der die Interessen der Regionen auf europäischer Ebene vertritt. Auf diese Weise sollen nicht nur die Zuständigkeiten der Regionen gewahrt, sondern auch ein Beitrag zu größerer Bürgernähe geleistet werden. Letzteres hängt damit zusammen, dass sich die Bürgerinnen und Bürger mit überschaubaren politischen Einheiten wie den Regionen eher identifizieren können als mit „bürgerfernen“ EU-Organen. Durch die Mitwirkung der Regionen am europäischen Entscheidungsfindungsprozess kann folglich die Legitimität der Europäischen Union gesteigert werden sowie das im Maastrichter Vertrag festgeschriebene Ziel, Entscheidungen möglichst bürgernah zu treffen, umgesetzt werden. Trotz dieser Vorteile ist mit dem Konzept eines „Europa der Regionen“ die Problematik verbunden, dass sich die Regionen innerhalb der EU stark hinsichtlich ihrer Größe und Kompetenzen unterscheiden.
Dieses Modell wird von regionalen Vertretern sowie von Staaten mit föderaler Verfasstheit, z. B.

• Österreich,
• Deutschland und
• Belgien

befürwortet (siehe PDF "Deutsch-französischer Beitrag zum Europäischen Konvent über die institutionelle Architektur der Union"). Kritiker dieses Modells befürchten, dass durch die damit verbundene Zunahme der am Entscheidungsprozess beteiligten Akteure die Entscheidungsfindung erschwert wird.

Das Modell „Differenzierte Integration“

Das Konzept „Differenzierte Integration“ dient dazu, dass Mitgliedstaaten, die an einer Vertiefung der Integration interessiert sind, nicht durch zögernde Mitgliedstaaten von weiteren Schritten abgehalten werden. In seiner Rede vor der Berliner Humboldt-Universität am 12. Mai 2000 hat sich der damalige deutsche Außenminister JOSEPH FISCHER (siehe PDF "Joschka Fischer - Vom Staatenverbund zur Föderation") für eine derartige Vorgehensweise ausgesprochen:

„Ein möglicher Zwischenschritt hin zur Vollendung der politischen Union könnte dann später die Bildung eines Gravitationszentrums sein. Eine solche Staatengruppe würde einen neuen europäischen Grundvertrag schließen, den Nukleus einer Verfassung der Föderation. (…) Diese Avantgarde darf niemals exklusiv, sondern muss für alle Mitgliedstaaten und Beitrittskandidaten der EU offen sein, wenn diese zu einem bestimmten Zeitpunkt teilnehmen wollen.“

Das Modell der differenzierten Integration eröffnet drei Möglichkeiten, die neben dem Vorteil des Erreichens von Integrationsfortschritten auch negative Effekte haben können:

1. „Europa der zwei Geschwindigkeiten“
   Bei diesen Möglichkeiten werden zwar von allen Mitgliedstaaten verbindliche Ziele festgelegt, allerdings variieren die Zeitvorgaben zur Erreichung dieser Ziele. Langfristig gesehen erreichen folglich alle Mitgliedstaaten denselben Integrationsstand. Kurzfristig kann ein „Europa der zwei Geschwindigkeiten“ jedoch zu einer „Zweiklassengesellschaft“ führen, in der sich eine Pioniergruppe und eine Gruppe von Nachzüglern gegenüberstehen.
    
2. Staatliche Sonderwege bzw. „Opting out“
   Hierbei haben Staaten die Möglichkeit, gemeinsame Vorhaben für eine gewisse Zeit oder dauerhaft nicht mitzutragen. Ein Beispiel für derartige staatliche Sonderwege stellt die Einführung des Euro in nur 12 der damals 15 EU-Mitgliedstaaten dar. Blockaden können durch diese Vorgehensweise vermieden werden, allerdings besteht die Gefahr, dass die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten abnimmt.
    
3. Konzept der „Variablen Geometrie“
   Je nach Politikbereich und Problemlage kommen die Mitgliedstaaten in unterschiedlichen Konstellationen zusammen. Während beispielsweise drei Mitgliedstaaten an der Erarbeitung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik mitwirken, betreiben sieben Mitgliedstaaten eine verstärkte Zusammenarbeit in der Agrarpolitik. Dieses Verfahren findet jedoch kaum Zustimmung, da dadurch die demokratische Legitimität und Solidarität auf europäischer Ebene nicht gewährleistet ist.