INGO: Arbeits- und Wirkungsweise

Internationale Nichtregierungsorganisationen (INGO)

Eine Definition des Begriffs Nichtregierungsorganisation (meistens nach der englischen Übersetzung „Non Governmental Organization“ auch als NGO abgekürzt) scheint auf den ersten Blick sehr einfach zu sein. Nimmt man ihn wörtlich, dann können damit alle jene Gruppen gemeint sein, die in keiner Beziehung zu irgendeiner Regierung stehen. Häufig denkt man dann zunächst an Vereinigungen wie Greenpeace, amnesty international oder manchmal auch das Internationale Rote Kreuz.

Auf den zweiten Blick sieht man aber, dass sich hinter dem Begriff ein sehr schillerndes und vielfältiges Phänomen verbirgt, für das es bis heute keine einheitliche Definition gibt.
Eine sehr weite Auslegung dessen, was mit einer NGO gemeint ist, existiert etwa im Rahmen der UNO. Bei ihrem Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) haben auch Organisationen und Zusammenschlüsse wie

• gewerkschaftliche Dachverbände,
• Industrielobbys,
• Forschungsinstitute,
• Stiftungen,
• Kirchen bzw. kirchlich orientierte Institutionen oder
• einige Universitäten

einen Konsultativstatus als nichtstaatliche Organisation.

Eine derart allgemeine Begriffsdefinition bleibt aber letztlich unbefriedigend. Denn aus ihr erschließt sich zunächst kaum die nationale wie internationale Relevanz von NGOs, die in den letzten Jahren deutlich zugenommen hat. Das wiederum hängt vor allem mit der gesellschaftlichen und politischen Bedeutung von NGOs zusammen. Viele international tätige NGOs verstehen sich dementsprechend häufig auch als Akteure einer internationalen Zivilgesellschaft, zu der auch Gewerkschaften, Unternehmen, Religionsgemeinschaften oder Forschungsinstitute gezählt werden.

Das führt zu einer weiterführenden Definition von NGOs, die sich auf mehr als ihre bloße Regierungsunabhängigkeit stützt.
Danach arbeiten NGOs im gesellschaftlichen Bereich und engagieren sich

• für Gemeinwohlinteressen (z. B. Verbraucherschutz oder Umweltschutz) und/oder
• für die Belange von Minderheiten (z. B. durch unabhängige Menschenrechtsorganisationen), deren Interessen sie stellvertretend oder in Zusammenarbeit mit ihnen wahrnehmen.

Vornehmlich am wirtschaftlichen Profit orientierte internationale Vereinigungen wie etwa multinationale Konzerne sollte man also nicht zu den NGOs zählen. (Sie werden in der Wissenschaft manchmal auch BINGO, Business International NGO genannt.)
Des Weiteren werden für die Charakterisierung von NGOs oft noch folgende Kriterien angegeben:

• formelle politische und finanzielle Unabhängigkeit von Staat und Wirtschaft (Finanzierung häufig durch Spendengelder);
• professionelle Arbeits- und demokratische Binnenstrukturen;
• dauerhafte Organisationsstrukturen.

Mit den beiden letzten Punkten grenzt man sie auch gegen Neue Soziale Bewegungen wie die Friedens- oder Umweltbewegung ab, aus denen viele jüngere NGOs zwar hervorgingen und mit denen sie bis heute manchmal enge Kontakte pflegen, über deren eher lockeren Bewegungscharakter sie aber organisatorisch hinausgehen.

Meistens orientieren NGOs auf einen Themenkomplex hin. Typische Politikfelder von NGOs und darin tätige Organisationen sind z. B.:

• Umwelt (Beispiel: Greenpeace oder World Wildlife Fund – WWF),
• Entwicklung (Kinderhilfswerk Terre des Hommes),
• Frieden (Internationale Ärzte für die Verhütung des Atomkriegs – IPPNW),
• Demokratie und Bürgerrechte (Reporter ohne Grenzen – internationale Pressenfreiheit),
• Minderheitenschutz (Gesellschaft für bedrohte Völker),
• soziale- und Grundrechte (Pro Asyl),
• Frauenrechte (Internationale Aktion gegen die Beschneidung von Mädchen und Frauen – INTACT),
• allgemeine Menschenrechte (amnesty international oder medico international).

Viele NGOs arbeiten heute international. Sie haben, wie etwa amnesty international, Sektionen oder Gruppen in mehreren Ländern und verfolgen grenzüberschreitende Ziele. Auch ihre Finanzierung und das Personal zentraler internationaler Einrichtungen sollten aus mindestens drei Ländern kommen. Häufig werden sie auch INGO (International Non Governmental Organisations) genannt. Man sollte aber aufpassen, denn diese Unterscheidung wird nicht immer vollzogen. So wird heute häufig NGO gesagt, wenn man eigentlich INGO meint. (So soll es auch hier gehalten werden.)

Arbeitsweise von INGOs

Die Arbeitsweise von NGOs erklärt sich nun wesentlich

• aus ihrer Stellung in der nationalen und transnationalen Zivilgesellschaft,
• ihrer Unabhängigkeit von staatlichen Stellen und
• ihrer Orientierung an Interessen der Allgemeinheit und von gesellschaftlichen Minderheiten.

Allgemein bewegen sie sich dabei zwischen öffentlichem Straßenprotest und Lobbyarbeit bei politischen Entscheidungsträgern. Im Einzelnen kann man vor allem zwischen folgenden Formen ihres Engagements unterscheiden:

• Vor-Ort-Arbeit: NGOs bearbeiten soziale, gesellschaftliche und politische Probleme häufig direkt vor Ort. Dabei arbeiten sie oftmals auch intensiv mit Betroffenen zusammen oder verstehen sich zumindest als Vertreter ihrer Interessen.
   
• „Glokalisierung“ = Verknüpfung lokaler und globaler Ebenen. Dabei werden einerseits lokal auftretende Probleme mit internationalen Ursachen in Verbindung gesetzt. Besonders im Umweltschutz engagierte NGOs weisen so auf grenzüberschreitende Phänomene wie den drohenden Klimawandel durch künstliche Treibhausgase hin. Andererseits entwickeln und propagieren sie lokal umsetzbare Lösungsansätze für grenzüberschreitende Probleme und greifen mit entsprechenden Vorschlägen häufig in die kommunale Politik ein.
   
• Ansammlung von Expertenwissen: Viele Mitglieder von NGOs haben sich auf ihrem Gebiet mit viel Engagement ein hohes Expertenwissen erworben. Dazu trägt neben vielfach akribischer Recherche und Weiterbildung auch der Kontakt mit Betroffenen vor Ort und die internationale Vernetzung mit am gleichen Thema arbeitenden Gruppen bei. Wegen ihrer umfangreichen Kenntnisse werden sie oftmals von der gesellschaftlichen Öffentlichkeit als fachliche Autoritäten anerkannt, was ihren Einfluss erhöht; auch Regierungen (z. B. das Bundesumweltministerium) und internationale Organisationen (z. B. OSZE oder UNO) kooperieren inzwischen vielfach mit NGOs und nutzen ihre Kenntnisse und Fähigkeiten (z. B. in der zivilen Konfliktbearbeitung).
  Von einigen wird daher heute sogar eine daraus erwachsende zu starke Nähe des gesellschaftlichen Akteurs NGO zu staatlichen Einrichtungen durchaus kritisch gesehen.
   
• Lobbyarbeit: Dabei treten NGOs im Umfeld politischer Entscheidungsträger (z. B. im Bundestag) als kompetente Repräsentanten der von ihnen vertretenen Anliegen auf. Begleitet wird das durch die Erstellung inhaltlich profunder Publikationen oder Expertisen sowie dadurch, dass sich viele Politiker inzwischen gerne von ihnen beraten lassen (Expertenwissen).
   
• Internationale Vernetzung und Koordination: Diese ergibt sich schon inhaltlich vielfach aus globalen Problemstellungen und Herausforderungen. Mit internationalen Netzwerken bündeln NGOs ihre Durchschlagskraft und steigern ihren Einfluss, den sie als einzelne und lokal begrenzt arbeitende Organisationen kaum hätten. Organisatorisch bilden sie nicht nur manchmal Dachverbände und veranstalten etwa gemeinsame Kongresse, sondern nutzen auch intensiv moderne Kommunikationsmedien wie das Internet zum gegenseitigen Austausch sowie für die Öffentlichkeitsarbeit und ihre Kampagnentätigkeit.
   
• Intensive Öffentlichkeitsarbeit: NGOs versuchen, häufig durch gezielte Anklagen oder moralischen Protest, die Öffentlichkeit für ihre Anliegen zu gewinnen. Wichtig ist dabei die Nutzung der Medien, auf deren Gesetzmäßigkeiten sie sich mit einzelnen Aktionen häufig einstellen. Ein Beispiel dafür sind spektakuläre und punktuelle Aktionen (häufig tritt etwa Greenpeace so in Erscheinung). Daneben treten sie aber auch durch eine kontinuierliche Aufklärungsarbeit vor Ort oder durch (manchmal international koordinierte) lange Kampagnen an die Öffentlichkeit. Durch Mobilisierung der internationalen Öffentlichkeit haben NGOs nach einer langen Kampagne etwa entscheidend dazu beigetragen, dass 1999 Landminen durch eine internationale Konvention verboten wurden.

Typische öffentlichkeitswirksame Handlungsweisen von NGOs sind z. B.:

• grenzüberschreitende Konsumentenboykotte,
• Formen zivilen Ungehorsams wie Blockaden oder Stromzahlungsboykotte oder
• symbolische Aktionen, mit denen plakativ auf bestimmte Anliegen aufmerksam gemacht werden soll.

NGOs als Vertreter einer internationalen Zivilgesellschaft

Zur Wirkung von NGOs zählt aber nicht nur ihre teilweise hohe politische und gesellschaftliche Anerkennung. Oftmals sensibilisieren sie die Öffentlichkeit auch erst für bis dahin kaum bekannte Probleme. Auf das Schicksal von Asylsuchenden z. B., die an Flughäfen häufig lange Zeit unter sehr fragwürdigen, für Normalbürger kaum einsehbaren Bedingungen leben müssen, wurde durch Aktionen im Umfeld dieser Flughäfen, bei denen man auch eine Störung ihres Betriebes in Kauf nahm, aufmerksam gemacht.

Ähnliche Wirkungen erzielen NGOs oftmals auch auf internationaler Ebene und hinsichtlich grenzüberschreitender Probleme und Missstände. Wer erinnert sich nicht an spektakuläre Aktionen der weltweit tätigen Umweltschutzgruppe Greenpeace, z. B. an die Besetzung der alten Ölbohrinseln Brent Spar, die der multinationale Ölkonzern Shell mit erheblichen Folgen für die Umwelt 1995 im Meer versenken wollte. Durch die Aktion und durch die dadurch möglich gewordene Mobilisierung einer breiten internationalen Öffentlichkeit, die auch zu Geschäftseinbußen bei Shell führte, konnte die Versenkung der Plattform verhindert werden. NGOs haben häufig also sehr durchschlagende Erfolge.

Das wirft nicht selten Fragen über die demokratische Legitimation von NGOs auf. Denn obwohl sie nicht aus demokratischen Wahlen hervorgegangen sind oder sich auf das Mandat einer demokratisch legitimierten Institution berufen können, haben ihre Aktionen manchmal erhebliche politische oder gesellschaftliche Auswirkungen. Sollte man ihnen also vor dem Hintergrund ihrer fehlenden Legitimation überhaupt nachgeben?
Die Gegenfrage muss dann allerdings auch gestellt werden: Bedarf es einer solch formellen Legitimation überhaupt? Denn gerade, weil sie nicht aus demokratischen Wahlen hervorgingen, haben sie ja auch keine mit demokratisch gewählten Organen vergleichbaren Rechte und Entscheidungsbefugnisse. Ihre Rolle ist eben vor allem die der öffentlichen Vertretung einiger besonderer oder auch von Gemeinwohlinteressen. Wenn sie dabei auch andere Inhalte repräsentieren, so ist diese Funktion der NGOs mit denen von Wirtschaftsverbänden vergleichbar, bei deren Lobbyarbeit auch keine Fragen hinsichtlich ihrer demokratischen Legitimation gestellt werden.
Man könnte es daher auch so sehen: Wenn es NGOs nicht gelingt, eine breite demokratische Öffentlichkeit zu überzeugen, gehen Aktionen und Kampagnen ins Leere und bewirken kaum etwas.

NGOs und Global Governance

Die hier angeschnittene Problematik lenkt den Blick aber noch auf eine andere, vor allem im Zusammenhang mit Prozessen der Globalisierung auftauchende Problematik. Denn immer häufiger werden wichtige Entscheidungen im eher undurchschaubaren und demokratisch nicht rückgekoppelten Geflecht der internationalen Beziehungen und entsprechend weniger im demokratisch legitimierten, national begrenzten Rahmen getroffen. Politische Prozesse entfernen sich immer mehr aus dem Gesichtsfeld der Bürger. Insgesamt wird dadurch die demokratische Kontrolle wichtiger Entscheidungsprozesse manchmal sehr fraglich, was nicht nur Globalisierungskritiker bemängeln, sondern vielfach auch zu neuen Überlegungen hinsichtlich der Regelung internationaler Abläufe führt.

Im Kontext dieser Problematik stehen daher auch Konzepte einer Global Governance. Diese kann man sich hilfsweise als ein internationales Regieren ohne Weltregierung vorstellen. Allgemein geht es um den Ansatz einer Ordnungspolitik (= governance) durch die Entwicklung von informellen Regelungssystemen im Geflecht der internationalen Beziehungen und der hier stattfindenden Prozesse und Entscheidungen. Dabei wird unterschiedlichen Akteuren eine unterschiedliche Rolle zugeschrieben.

Neben Staaten, internationalen und supranationalen Organisationen bzw. Institutionen oder mächtigen wirtschaftlichen Akteuren haben auch NGOs in diesem Modell eine wichtige Funktion: sie werden als ein zivilgesellschaftliches Gegengewicht zu ökonomischen und politischen Machtträgern einerseits und manchmal schwerfälligen oder machtlosen nationalstaatlichen Institutionen andererseits gesehen.

Denn durch ihre Arbeit als Ankläger bei sozial, ökonomisch oder ökologisch problematischen internationalen Entwicklungen können NGOs zumindest auf einige Missstände aufmerksam und spezifische gesellschaftliche Interessen geltend machen. Das kann dann, so die Idee, als ein vermittelter, wenn auch begrenzter gesellschaftlicher Einfluss auf wichtige Entscheidungen und Prozesse gewertet werden. Man kann es sich gleichsam als eine nicht formalisierte Variante demokratischer checks and balances auf internationaler Ebene vorstellen, die womöglich gar zur Legitimation von Entscheidungen beitragen könnte.

Eine institutionalisierte Einflussnahme von NGOs, wie sie manchmal im Rahmen einer Reform der UNO diskutiert wird, erscheint aber auch für die Zukunft eher unwahrscheinlich. Das mag nicht nur am Widerstand von staatlichen oder wirtschaftlichen Machtträgern liegen. Man sollte in diesem Zusammenhang auch bedenken, dass die heutige Wirkung der NGOs ja gerade aus ihrem unabhängigen, informellen und gesellschaftlichem Charakter entspringt.

Auch wenn man also ihre Bedeutung und ihren Einfluss nicht überhöhen sollte, machen NGOs schon heute vielfach Entscheidungen und politische Prozesse öffentlich und transparenter und sorgen so für eine – wenn auch begrenzte – Möglichkeit von Einfluss und Partizipation.