UNHCR und Genfer Flüchtlingskonvention

Der Sitz der Organisation befindet sich in Genf. Das Amt untersteht der Generalversammlung der Vereinten Nationen, die sein Mandat um jeweils fünf Jahre verlängert. Der UNHCR wird von einem Hochkommissar geleitet, der von der UN-Vollversammlung gewählt wird und dieser auch Bericht erstattet. Dabei wird er von einem Exekutivausschuss unterstützt, der sich aus Vertretern von 46 Staaten zusammensetzt. Der UNHCR unterhält Büros in etwa 120 Staaten der Erde.

Entstehung und Bedeutung

Der UNHCR geht auf das 1921 vom Völkerbund geschaffene Amt eines Hohen Kommissars für Flüchtlinge, das von dem norwegischen Wissenschaftler und Entdecker FRIDTJOF NANSEN eingenommen wurde, zurück. Nach dem Zweiten Weltkrieg ging der UNHCR aus der Internationalen Flüchtlingsorganisation (1946–1951) hervor. Daneben existiert das 1949 gegründete spezielle Hilfswerk für Palästinaflüchtlinge im Nahen Osten (UNRWA).
Ursprünglich war das Mandat der UNHCR geografisch begrenzt und auf drei Jahre befristet, um die im Ergebnis des Zweiten Weltkrieges heimatlos gewordenen 1,2 Mio. europäischen Flüchtlinge neu anzusiedeln. Das Mandat wurde dann auf fünf Jahre ausgedehnt, als sich die Flüchtlingskrisen weltweit ausweiteten.

In über 50 Jahren hat die 0rganisation mehr als 50 Mio. Menschen geholfen. Heute gehört UNHCR mit 5 200 Mitarbeitern zu den wichtigsten humanitären Hilfsorganisationen der Welt, die etwa 20 Mio. Menschen in 114 Ländern unterstützen. 1954 und 1981 wurde der UNHCR für seine humanitäre Tätigkeit mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet.
Grundlage der Arbeit des UNHCR bildet das Genfer Flüchtlingsabkommen vom 28.07.1951.

Genfer Flüchtlingsabkommen

Die Genfer Flüchtlingskonvention, die inzwischen von 137 Staaten (Jahr 2000) unterzeichnet wurde, ist Grundlage des internationalen Flüchtlingsrechts. Es definiert den Begriff des politischen Flüchtlings und regelt dessen Status, der auf dem Recht des Aufenthaltslandes basiert.

Diese Definition bezieht sich auf internationale Flüchtlinge, die sich außerhalb ihres Heimatstaates befinden und in einem anderen Staat politisches Asyl suchen. Politische Flüchtlinge haben Anspruch auf einen Personalausweis oder einen Reisepass des Aufenthaltslandes. Sie dürfen nicht in ein Land, in dem ihr Leben oder ihre politischen Freiheitsrechte gefährdet sind, ausgewiesen werden.

Ein Flüchtling ist eine Person, die

„... aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will ... “ Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge von 1951 („Genfer Flüchtlingskonvention“).

Der enge Flüchtlingsbegriff der Genfer Konvention klammert jedoch große Gruppen von Flüchtlingen aus. Das betrifft beispielsweise:

• die etwa 20 bis 25 Mio. Binnenflüchtlinge, die sich in flüchtlingsähnlicher Situation befinden; sie mussten ihre Heimat verlassen, sind aber in ihrem Land verblieben und nicht in andere Länder geflohen;
• die weiter ansteigende Zahl von Elends- und Umweltflüchtlingen – vor allem in Afrika südlich der Sahara, China, Zentralamerika und Südasien – , die ebenfalls ihre Heimatgebiete aus existenzieller Not verlassen mussten und deren Zahl gegenwärtig auf 25 Mio. geschätzt und für 2010 auf etwa 50 Mio. prognostiziert wird;
• die De-facto-Flüchtlinge oder B-Flüchtlinge, die nach Ablehnung ihres Asylantrages nur aus humanitären Gründen nicht abgeschoben werden dürfen, sowie
• die Bürgerkriegsflüchtlinge, die nur ein begrenztes Bleiberecht in den Aufnahmeländern besitzen.

Aufgaben und Arbeitsweise der UNHCR

Grundlegendes Ziel der UNHCR ist, Flüchtlinge zu schützen und ihnen zu helfen, sich in einer normalen Umgebung ein neues Leben aufzubauen.

• Internationaler Rechtsschutz steht im Zentrum der Arbeit. Dabei geht es darum sicherzustellen, dass die Menschenrechte der Flüchtlinge durch die Regierungen der Asylländer eingehalten werden.
• Der UNHCR ist bestrebt, langfristige und dauerhafte Lösungen für die Probleme der Flüchtlinge zu suchen. Zugleich hilft er Flüchtlingen, freiwillig in ihre Heimat zurückzukehren, wenn es die Bedingungen gestatten. Er unterstützt den Transport, gibt finanzielle Anreize und praktische Hilfe wie Saatgut, landwirtschaftliche Geräte und Baumaterial. Ebenso werden die Flüchtlinge bei der Integration in den Asylländern oder der Weiterwanderung in eines der 17 Drittstaaten, die regelmäßig Flüchtlinge dauerhaft aufnehmen, unterstützt.

Die Hilfe des UNHCR kommt ganz unterschiedlichen Personengruppen zugute. Das betrifft in jüngster Zeit auch Hilfeleistungen für Binnenflüchtlinge, die nicht der Genfer Flüchtlingskonvention unterliegen. Der UNHCR unterstützt etwa 5,3 Mio. Binnenvertriebene, die ebenso wie die politischen Flüchtlinge vor innerstaatlichen Konflikten und Menschenrechtsverletzungen fliehen mussten. Hinzu kommen Hilfsmaßnahmen für Menschen wegen der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe oder aus humanitären Gründen, obwohl sie nicht formal als Flüchtling anerkannt sind.

Rechtlicher Schutz und materielle Hilfe sind eng miteinander verbunden. In speziellen Projekten für schutzbedürftige Frauen, Kinder und ältere Menschen, die etwa 80 % der Flüchtlinge ausmachen, koordiniert der UNHCR in Soforthilfeprogrammen die Versorgung mit Nahrungsmitteln, Trinkwasser, Kleidung, Unterkünften, Sanitäranlagen und Medikamenten. Für dauerhafte Lösungen bieten sich drei Alternativen an:

• freiwillige Rückkehr in das Heimatland,
• Eingliederung in das Aufnahmeland,
• Umsiedlung in ein Drittland, wenn Flüchtlinge nicht dauerhaft im Erstaufnahmeland bleiben können.

Die Aktivitäten sind verstärkt darauf gerichtet, durch vorbeugende Maßnahmen in den weltweiten Krisengebieten große Bevölkerungsbewegungen zu vermeiden. Dazu gehört der Aufbau von Frühwarnsystemen z. B. durch Entsendung von internationalen Beobachtern in Krisenregionen.
Anlässlich des 50-jährigen Bestehens der UNHCR wurden 2001 Handlungsvorschläge mit dem Titel „Agenda für den Flüchtlingsschutz“ verabschiedet. Sie sollen Regierungen und humanitären Organisationen als Richtlinien dienen, weltweit den Schutz für Flüchtlinge zu stärken.

Wegen der Komplexität der humanitären Krisen arbeitet der UNHCR eng mit einer Vielzahl anderer Organisationen zusammen wie:

• das Welternährungsprogramm (WFP), das die Flüchtlinge mit Nahrungsmitteln versorgt;
• das Kinderhilfswerk (UNICEF);
• die Weltgesundheitsorganisation (WHO);
• das UN-Entwicklungsprogramm (UNDP);
• das Büro zur Koordinierung von humanitären Angelegenheiten (OCHA) und
• das Hochkommissariat für Menschenrechte (UNHCHR), das 1993 geschaffen wurde und sich für den weltweiten Schutz der Menschenrechte einsetzt.

Hinzu kommen weitere Organisationen wie das Internationale Komitee vom Roten Kreuz, die Internationale Vereinigung der Rotkreuz- Rothalbmondverbände, die Internationale Organisation für Migration (IOM) sowie mehr als 550 Nichtregierungsorganisationen (NGOs). Mit der Weltbank hat der UNHCR ein Kooperationsabkommen unterzeichnet.

Finanzierung

UNHCR wird vorwiegend durch freiwillige Beiträge finanziert, insbesondere von Regierungen. Hinzu kommen Zuwendungen von zwischenstaatlichen Organisationen, Unternehmen und Privatpersonen sowie zu einem geringen Teil auch aus dem UN-Haushalt. Der UNHCR erthält auch Sachspenden wie Zelte, Lastwagen, Flugtransporte und Medikamente.

Flüchtlingskatastrophen

Im Verlauf und Ergebnis des Zweiten Weltkrieges wurden etwa 50 Mio. Menschen aus ihren Heimatgebieten vertrieben. Mit dem sich herausbildenden Ost-West-Konflikt veränderte sich die Welt- und Fluchtgeschichte.

• Die Teilung von Staaten in Verbindung mit der Konfrontation der sich feindlich gegenüberstehenden Systeme löste große Fluchtbewegungen in Ländern wie Deutschland, Korea, China und Vietnam aus.
• Der Kampf der beiden Weltsysteme um strategische Einflusssphären in der nach dem Zusammenbruch des Kolonialismus entstandenen Dritten Welt hatte verschiedenartige kriegerische Auseinandersetzungen zur Folge. Die umstrittenen künstlichen Grenzziehungen bildeten den Keim inner- und zwischenstaatlicher Auseinandersetzungen. Bürgerkriege bildeten die Hauptursache von Fluchtbewegungen.
• Seit Anfang der 1980er-Jahre kam es zu einer Verlagerung der Flüchtlingsbewegungen nach Afrika. In fast allen afrikanischen Staaten vermengten sich die durch Bürgerkriege oder Unterdrückung verursachten Fluchtbewegungen mit inneren und grenzüberschreitenden Wanderungen von Menschen nach Überlebenschancen. 

Weltweite Aktivitäten

UNHCR leistet auf allen Kontinenten humanitäre Hilfe und koordiniert Hilfeleistungen anderer UN-Organisationen und verschiedener privater Hilfsorganisationen (Text 1). Im Jahr 2003 betraf das etwa 20 Mio. Flüchtlinge. Dazu gehören beispielsweise:

• Der Balkan, auf dem mehr als eine Mio. Menschen betreut werden, die durch die Balkankriege der 1990er-Jahre entwurzelt wurden, davon 700 000 in Serbien.
• Im Nordkaukasus unterstützen UNHCR u.a. Hilfsorganisationen seit Mitte 2002 etwa 131 000 Menschen, die vor den russischen Angriffen aus Tschetschenien in das benachbarte Inguschetien fliehen mussten.
• In Palästina betreut das UNRWA mehr als 3,9 Mio. Menschen, die beim Hilfswerk registriert sind.
• Die Afghanen sind die größte Flüchtlingsbevölkerung der Welt. UNHCR schützt und unterstützt die 6 Mio. Flüchtlinge, die zwischen 1988 und 2002 in das Land zurückgekehrt sind, die über zwei Mio. Afghanen im Ausland sowie die 800 000 Menschen, die durch Bürgerkrieg und Dürre entwurzelt wurden.
• In Zentralafrika wurde zu Beginn des Jahres 2002 von den 500 000 Flüchtlingen aus Burundi, die in Nachbarländern lebten, mit Hilfe von UNHCR die Rückkehr von etwa 20 000 ermöglicht. Weitere 90 000 haben sich registrieren lassen und werden folgen.
• In Kolumbien verfolgt das UNHCR-Programm 2002 das Ziel, die fast zwei Mio. Kolumbianer, die infolge von inneren Auseinandersetzungen um Land, Ideologien und Drogen vertrieben wurden, zu unterstützen.

Lage der Flüchtlinge nach dem 11. September 2001

Die Lage vieler Flüchtlinge hat sich nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 weiter verschlechtert. Viele Industriestaaten verknüpfen Maßnahmen der Terrorbekämpfung immer enger mit dem Kampf gegen illegale Einwanderung. Zugleich werden die Möglichkeiten eingeschränkt, legal ein Bleiberecht zu erhalten. Insbesondere Angst vor Terroranschlägen und „Überfremdung“ führt in der EU, den USA und in Australien zu nachlassender Hilfsbereitschaft. Verstärkt wird darüber debattiert, welche Ausländer für die einheimische Wirtschaft nützlich sind. Humanitäre Gesichtpunkte treten in den Hintergrund.